Ação Popular: Legitimidade, Hipóteses e Procedimento

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title: "Ação Popular: Legitimidade, Hipóteses e Procedimento" description: "Ação Popular: Legitimidade, Hipóteses e Procedimento: guia completo e atualizado para advogados em 2026 com legislação, jurisprudência e aplicação prática." date: "2026-03-08" category: "Administrativo" tags: ["direito administrativo", "ação popular", "legitimidade", "procedimento"] author: "BeansTech" readingTime: "15 min" published: true featured: false

A Ação Popular consagra-se como um dos mais importantes instrumentos de controle da Administração Pública e de exercício da cidadania no Brasil, permitindo a qualquer cidadão pleitear a anulação de atos lesivos ao patrimônio público. A compreensão de seus requisitos, hipóteses de cabimento e procedimento é fundamental para a atuação eficaz no Direito Administrativo, garantindo a proteção do interesse coletivo e a probidade na gestão pública.

O que é a Ação Popular?

A Ação Popular é um remédio constitucional, previsto no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), destinado a anular atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Trata-se de uma ação de natureza desconstitutiva (ou anulatória) e condenatória, uma vez que busca não apenas a invalidação do ato ilegal e lesivo, mas também a responsabilização dos autores da lesão, visando ao ressarcimento ao erário.

A Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular - LAP) regulamenta o instituto, estabelecendo as normas de procedimento, a legitimidade e as hipóteses de cabimento.

Legitimidade Ativa: Quem pode propor a Ação Popular?

A legitimidade ativa para a propositura da Ação Popular é restrita ao cidadão. O artigo 5º, LXXIII, da CF/88 é claro ao determinar que "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular".

O Conceito de Cidadão

Para fins de Ação Popular, cidadão é a pessoa física no pleno gozo de seus direitos políticos. A comprovação dessa condição se dá mediante a apresentação do título de eleitor ou documento correspondente que ateste a regularidade eleitoral (certidão da Justiça Eleitoral).

Casos Específicos de Legitimidade

• Jovens de 16 a 18 anos: Como o alistamento eleitoral é facultativo para esta faixa etária (art. 14, § 1º, II, 'c', CF/88), o jovem que possuir título de eleitor tem legitimidade ativa, independentemente de assistência ou representação legal.
• Portugueses equiparados: O português com residência permanente no Brasil que tiver reconhecida a igualdade de direitos e obrigações civis e o gozo dos direitos políticos (art. 12, § 1º, CF/88) também pode propor a ação.
• Ministério Público (MP): O MP não possui legitimidade para propor a Ação Popular originariamente. No entanto, o artigo 9º da Lei 4.717/65 estabelece que o MP acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade civil ou criminal dos que nela incidirem. Além disso, se o autor desistir da ação ou abandonar o processo, o MP ou qualquer outro cidadão poderá promover o seu prosseguimento.

Legitimidade Passiva: Quem responde à Ação Popular?

A legitimidade passiva na Ação Popular recai sobre os responsáveis pela prática do ato lesivo e sobre os beneficiários diretos do mesmo. O artigo 6º da LAP elenca de forma detalhada quem deve figurar no polo passivo.

Litisconsórcio Passivo Necessário

A Ação Popular exige a formação de um litisconsórcio passivo necessário, devendo figurar no polo passivo:

1. A entidade lesada: A pessoa jurídica de direito público (União, Estado, Município) ou de direito privado da Administração Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista) cujo patrimônio tenha sido lesado.
2. As autoridades, funcionários ou administradores: Aqueles que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado.
3. Os beneficiários diretos do ato: Pessoas físicas ou jurídicas que auferiram vantagem em decorrência do ato lesivo (ex: a empresa vencedora de uma licitação fraudulenta).

Hipóteses de Cabimento: O que pode ser objeto da Ação Popular?

O objeto da Ação Popular é a anulação de atos e contratos administrativos que sejam, cumulativamente, ilegais e lesivos.

O Binômio Ilegalidade e Lesividade

Para que a Ação Popular seja julgada procedente, a doutrina e a jurisprudência majoritárias exigem a comprovação de dois requisitos:

1. Ilegalidade do ato: O ato deve contrariar a lei ou os princípios da Administração Pública. O artigo 2º da LAP lista os vícios que tornam o ato nulo:
   • Incompetência (quem praticou não tinha poderes);
   • Vício de forma (omissão de formalidades essenciais);
   • Ilegalidade do objeto (o resultado do ato viola a lei);
   • Inexistência dos motivos (fatos invocados como fundamento não existem ou são falsos);
   • Desvio de finalidade (o ato visa fim diverso do previsto em lei).
2. Lesividade: O ato deve causar lesão ao patrimônio público, histórico, cultural ou ao meio ambiente.

A Presunção de Lesividade nos Casos de Ofensa à Moralidade Administrativa

Embora a regra geral exija a comprovação da lesividade (dano material), a jurisprudência do STF e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem admitido a Ação Popular para tutelar a moralidade administrativa de forma autônoma, ou seja, mesmo que não haja um dano financeiro direto e quantificável ao erário.

Atos que Não Podem Ser Objeto de Ação Popular

É importante destacar que a Ação Popular não é o instrumento adequado para impugnar:

• Leis em tese: A Ação Popular não serve para controle abstrato de constitucionalidade. Só é cabível contra atos de efeitos concretos.
• Atos jurisdicionais: Decisões judiciais não podem ser anuladas por Ação Popular, devendo-se utilizar os recursos próprios (apelação, agravo, ação rescisória, etc.).

Procedimento da Ação Popular

O procedimento da Ação Popular segue, em regra, o rito ordinário do Código de Processo Civil (CPC), com as especialidades previstas na Lei 4.717/65.

Petição Inicial e Requisitos

A petição inicial deve preencher os requisitos do art. 319 do CPC, descrevendo detalhadamente o ato lesivo, a ilegalidade e a lesão (ou ofensa à moralidade). É obrigatória a juntada da prova da cidadania (título de eleitor).

Custas e Ônus da Sucumbência

Um dos grandes incentivos ao uso da Ação Popular é a previsão constitucional (art. 5º, LXXIII) de que o autor, salvo comprovada má-fé, é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência (honorários advocatícios).

Se a ação for julgada improcedente e o autor não tiver agido de má-fé, ele não pagará nada. Contudo, se for comprovada a má-fé processual (lide temerária), o autor será condenado ao pagamento de custas e honorários, além do décuplo das custas, conforme art. 13 da LAP.

A Participação do Ente Público

O ente público lesado, ao ser citado, pode assumir diferentes posturas:

• Contestar a ação: Defendendo a validade do ato praticado por seus agentes.
• Aderir ao autor: O artigo 6º, § 3º, da LAP permite que a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado conteste a ação ou atue ao lado do autor, se considerar que isso é útil ao interesse público.

Sentença e Recursos

A sentença que julgar a ação procedente decretará a invalidade do ato e condenará os responsáveis e beneficiários ao ressarcimento por perdas e danos.

Em caso de improcedência da ação por insuficiência de provas, o artigo 18 da LAP estabelece que a sentença não fará coisa julgada material, permitindo que qualquer outro cidadão intente nova ação com idêntico fundamento, desde que apresente novas provas (coisa julgada secundum eventum probationis).

A sentença de carência de ação ou que julgar a ação improcedente está sujeita ao reexame necessário (duplo grau de jurisdição obrigatório), conforme art. 19 da LAP.

Prazo Prescricional

O prazo para ajuizamento da Ação Popular é de 5 (cinco) anos, contados da data da publicação do ato impugnado ou do ato que o tornou lesivo, conforme o artigo 21 da Lei nº 4.717/1965.

Contudo, é fundamental ressaltar que, de acordo com o STF, as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de atos dolosos tipificados na Lei de Improbidade Administrativa são imprescritíveis (Tema 897 de Repercussão Geral). Assim, se a Ação Popular cumular pedido anulatório (sujeito a 5 anos) com pedido de ressarcimento por ato doloso de improbidade, o pleito ressarcitório não estará sujeito a prazo prescricional.