Concessão e Permissão de Servico Público: Lei 8.987 e PPPs

---

title: "Concessão e Permissão de Servico Público: Lei 8.987 e PPPs" description: "Concessão e Permissão de Servico Público: Lei 8.987 e PPPs: guia completo e atualizado para advogados em 2026 com legislação, jurisprudência e aplicação prática." date: "2026-03-07" category: "Administrativo" tags: ["direito administrativo", "concessão", "permissão", "PPP"] author: "BeansTech" readingTime: "9 min" published: true featured: false

A delegação da prestação de serviços públicos é um dos pilares do Direito Administrativo moderno, permitindo ao Estado transferir a execução de atividades à iniciativa privada. Compreender as nuances da Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões) e das Parcerias Público-Privadas (PPPs) é fundamental para advogados, gestores públicos e investidores, pois o domínio deste arcabouço normativo garante a segurança jurídica em contratos de infraestrutura e serviços essenciais.

A Delegação de Serviços Públicos: Fundamentos Constitucionais e Legais

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 175, estabelece que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. Este dispositivo consagra o princípio de que, embora a titularidade do serviço permaneça com o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), a sua execução pode ser delegada a particulares.

A Lei 8.987/1995, conhecida como Lei Geral de Concessões e Permissões, regulamenta o art. 175 da CF/88. Ela define os parâmetros, direitos, deveres, formas de remuneração e modalidades de extinção desses contratos, criando um ambiente regulatório padronizado para a atuação do setor privado na prestação de serviços de utilidade pública.

Concessão de Serviço Público

O artigo 2º, inciso II, da Lei 8.987/95 define a concessão de serviço público como "a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado".

As principais características da concessão incluem:

• Modalidade de Licitação: A regra geral, segundo a Lei 8.987/95, é a licitação na modalidade concorrência. No entanto, é importante observar que a Nova Lei de Licitações (Lei 14.333/2021) também prevê o diálogo competitivo para inovações tecnológicas ou técnicas, aplicável em determinadas concessões complexas.
• Contratado: Pode ser pessoa jurídica (empresa) ou consórcio de empresas. Não é permitida a concessão a pessoas físicas.
• Prazo Determinado: O contrato de concessão deve, obrigatoriamente, ter um prazo definido, não existindo concessão perpétua.
• Risco do Negócio: A prestação do serviço ocorre por "conta e risco" do concessionário. Isso significa que, em regra, ele assume os riscos normais do empreendimento (álea ordinária).
• Remuneração: A remuneração principal do concessionário advém da tarifa cobrada diretamente dos usuários do serviço (ex: pedágio em rodovias, tarifa de ônibus).

Permissão de Serviço Público

A permissão, definida no inciso IV do art. 2º da Lei 8.987/95, é "a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco".

As distinções fundamentais em relação à concessão são:

• Natureza Precária: A doutrina clássica aponta a precariedade como traço marcante da permissão, significando que o poder concedente pode, teoricamente, revogá-la a qualquer momento, sem direito à indenização. No entanto, o artigo 40 da Lei 8.987/95 exige que a permissão seja formalizada por contrato de adesão, o que, na prática, mitiga essa precariedade absoluta, conferindo maior estabilidade ao permissionário.
• Contratado: Permite a delegação tanto para pessoa jurídica quanto para pessoa física.
• Modalidade de Licitação: A Lei 8.987/95 não exige a modalidade concorrência, podendo ser utilizada outra modalidade licitatória compatível, conforme o valor e a complexidade.

Política Tarifária e Equilíbrio Econômico-Financeiro

A tarifa é o preço público cobrado do usuário pela fruição do serviço. A Lei 8.987/95 estabelece regras claras sobre a política tarifária, visando garantir a modicidade das tarifas (preços justos e acessíveis) e, simultaneamente, a justa remuneração do concessionário.

O artigo 9º da lei determina que a tarifa será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas em edital e contrato. A manutenção do equilíbrio econômico-financeiro (ou equação econômico-financeira) do contrato é um princípio basilar.

A quebra desse equilíbrio pode ocorrer por diversas razões, ensejando a revisão do contrato:

1. Álea Extraordinária (Fato do Príncipe e Fato da Administração): Eventos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, decorrentes de ação do Estado (ex: aumento de impostos específicos - fato do príncipe; ou descumprimento de obrigação contratual pelo ente público - fato da administração), que onerem excessivamente o concessionário.
2. Caso Fortuito ou Força Maior: Eventos da natureza ou de terceiros, inevitáveis e imprevisíveis (ex: pandemia, desastres naturais), que inviabilizem a execução do contrato nas condições originais.

A revisão tarifária visa restabelecer a relação original entre encargos e remuneração, podendo resultar em aumento da tarifa, redução de obrigações ou pagamento de subsídios pelo Estado.

Direitos e Deveres dos Usuários

A prestação do serviço público deve satisfazer as necessidades dos usuários. A Lei 8.987/95, em seu artigo 7º, elenca os direitos e deveres dos usuários, consolidando o princípio da adequação do serviço público (art. 6º), que engloba os critérios de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas.

• Direitos: Receber serviço adequado; receber informações para defesa de interesses individuais ou coletivos; obter do poder concedente e da concessionária informações sobre a qualidade do serviço; levar ao conhecimento do poder público e da concessionária irregularidades na prestação do serviço.
• Deveres: Levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades; comunicar às autoridades competentes atos ilícitos praticados pela concessionária.

A interrupção do serviço, em regra, ofende o princípio da continuidade. No entanto, o §3º do art. 6º prevê exceções em que a interrupção não se caracteriza como descontinuidade, desde que precedida de aviso prévio: por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; ou por inadimplemento do usuário (corte por falta de pagamento, respeitando-se critérios estabelecidos em lei e jurisprudência, especialmente quanto a serviços essenciais e usuários em situação de vulnerabilidade).

Extinção da Concessão

O artigo 35 da Lei 8.987/95 prevê as formas de extinção do contrato de concessão:

• Advento do Termo Contratual (Término do Prazo): Forma natural de extinção. Ocorre a reversão dos bens essenciais à prestação do serviço ao poder concedente (art. 35, §1º).
• Encampação (ou Resgate): É a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento de indenização (art. 37).
• Caducidade: É a rescisão do contrato por inadimplência do concessionário. Deve ser declarada por decreto do poder concedente, após processo administrativo que garanta ampla defesa, não exigindo lei autorizativa (art. 38).
• Rescisão: Decorre de ação judicial movida pelo concessionário em face do poder concedente, alegando descumprimento contratual por parte do Estado (art. 39). Os serviços não podem ser interrompidos até o trânsito em julgado da decisão.
• Anulação: Ocorre por vício de ilegalidade na licitação ou no contrato.
• Falência ou Extinção da Empresa Concessionária: Extingue o contrato de pleno direito.

Parcerias Público-Privadas (PPPs): Lei 11.079/2004

As PPPs surgiram como uma alternativa às concessões comuns (Lei 8.987/95) para viabilizar projetos de infraestrutura onde a tarifa cobrada do usuário é insuficiente para remunerar os investimentos do parceiro privado, ou onde o próprio Estado é o usuário direto do serviço.

A Lei 11.079/2004 instituiu as normas gerais para licitação e contratação de PPPs na Administração Pública. Diferentemente da concessão comum, onde a remuneração vem predominantemente da tarifa, na PPP há, obrigatoriamente, uma contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

O artigo 2º da Lei 11.079/04 define PPP como o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.

Concessão Patrocinada

É a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei 8.987/95, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (art. 2º, §1º).

Exemplo prático: Uma linha de metrô onde a tarifa social cobrada do passageiro não cobre os custos de operação, manutenção e o investimento inicial bilionário. O Estado, então, complementa a remuneração do parceiro privado através de pagamentos periódicos.

Concessão Administrativa

É o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (art. 2º, §2º).

Neste modelo, não há cobrança de tarifa do usuário final. A remuneração do parceiro privado é integralmente suportada pelo ente público.

Exemplo prático: Construção e operação de um complexo penitenciário, hospitais públicos ou escolas, onde a empresa constrói a infraestrutura e presta serviços não essenciais (limpeza, manutenção, alimentação), recebendo pagamentos do Estado. O serviço fim (segurança pública, saúde, educação) permanece sob responsabilidade de servidores públicos.

Requisitos e Limitações das PPPs

A Lei 11.079/04 estabelece restrições rigorosas para a celebração de PPPs (art. 2º, §4º):

• Valor Mínimo: O valor do contrato não pode ser inferior a R$ 10.000.000,00 (Dez milhões de reais). (Nota: este valor foi alterado pela Lei 13.529/2017; originalmente era R$ 20 milhões).
• Prazo: O período de prestação do serviço não pode ser inferior a 5 (cinco) anos, nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventuais prorrogações.
• Objeto Único: É vedada a PPP que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. A PPP exige a prestação contínua de um serviço.

Garantias e Fundo Garantidor de PPPs (FGP)

Um dos maiores desafios das PPPs é mitigar o risco de inadimplência do parceiro público no pagamento da contraprestação. Para conferir segurança aos investidores, a Lei 11.079/04 previu mecanismos de garantia.

O artigo 8º elenca as garantias que o ente público pode oferecer, como vinculação de receitas, instituição ou utilização de fundos especiais, contratação de seguro-garantia, garantias prestadas por organismos internacionais, entre outras.

No âmbito federal, a lei autorizou a criação do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), com o objetivo de prestar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais.